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事關(guān)十多萬(wàn)億項(xiàng)目 中央再提推動(dòng)PPP模式 釋放什么信號(hào)?

2022-04-29 14:10:33 來(lái)源 : 第一財(cái)經(jīng)

(原標(biāo)題:事關(guān)十多萬(wàn)億項(xiàng)目,中央再提推動(dòng)PPP模式,釋放什么信號(hào)?)

低迷的政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式有望迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī),這關(guān)系著十多萬(wàn)億元PPP項(xiàng)目。

4月26日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議要求,全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中在提及強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐保障時(shí)稱,要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行,引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。

多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家表示,此次中央財(cái)經(jīng)委會(huì)議將基礎(chǔ)設(shè)施提到關(guān)乎經(jīng)濟(jì)和安全的重要位置,并且少見地要求推動(dòng)PPP模式來(lái)吸引社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng),這體現(xiàn)了中央高度重視社會(huì)資本作用,而PPP模式仍是一條“光明正道”,在未來(lái)基建投資中將擔(dān)當(dāng)重任。但PPP模式發(fā)展仍然要堅(jiān)持規(guī)范、透明原則,當(dāng)前仍有不少問題待解決,包括PPP立法、政府履約、社會(huì)資本“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”等問題,而這些關(guān)系到PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

PPP擔(dān)重任

前述會(huì)議指出,我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施同國(guó)家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應(yīng),全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)保障國(guó)家安全,暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán),擴(kuò)大內(nèi)需,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,都具有重大意義。

近年受經(jīng)濟(jì)下行尤其是疫情沖擊,地方財(cái)政困難,適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能僅靠財(cái)政投入,更重要的是吸引民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本參與,其中PPP模式是一個(gè)重要途徑。

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,即政府擇優(yōu)選擇社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià),保證社會(huì)資本獲得合理收益。PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。

2014年起財(cái)政部等大力推廣PPP模式,PPP一度十分火爆,PPP項(xiàng)目和擬投資規(guī)模快速攀升,出現(xiàn)“野蠻生長(zhǎng)”,帶來(lái)一系列問題,比如一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展,2017年以來(lái)財(cái)政部等強(qiáng)化PPP監(jiān)管,清理大量不合規(guī)項(xiàng)目,受地方財(cái)力下滑、企業(yè)資金短缺、專項(xiàng)債規(guī)模攀升、嚴(yán)監(jiān)管等多重因素影響,PPP模式陷入低迷,PPP項(xiàng)目投資額、簽約落地項(xiàng)目投資額呈現(xiàn)下滑勢(shì)頭。

受經(jīng)濟(jì)下行等影響,此前一些PPP業(yè)務(wù)過于激進(jìn)的民營(yíng)企業(yè)陷入資金困境。在隱性債務(wù)監(jiān)管和地方財(cái)力緊缺下,不少地方政府對(duì)PPP態(tài)度更加謹(jǐn)慎。一些市場(chǎng)人士對(duì)PPP未來(lái)發(fā)展道路比較悲觀。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù),全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目中,2020年和2021年兩年入庫(kù)PPP項(xiàng)目投資額均出現(xiàn)兩位數(shù)降幅。2014年至今年2月,累計(jì)入庫(kù)PPP項(xiàng)目10248個(gè)、投資額16.3萬(wàn)億元。其中累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4884個(gè)、投資額7.8萬(wàn)億元,穩(wěn)投資作用仍明顯。

PPP專家、大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥告訴第一財(cái)經(jīng),此次會(huì)議提出加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不僅是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)需要,更是為國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打好基礎(chǔ),這無(wú)疑會(huì)推動(dòng)“十四五”基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的超前實(shí)施,近期將帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為相關(guān)企業(yè)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇。會(huì)議重提PPP模式比較少見,這從政策層面體現(xiàn)中央政府高度重視社會(huì)資本的作用,PPP模式將繼續(xù)在構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系過程中擔(dān)當(dāng)重任。

“重提PPP模式,說(shuō)明PPP還是一條光明大道,后續(xù)將會(huì)有更多地方力推該模式?!币晃粡氖翽PP業(yè)務(wù)的民營(yíng)企業(yè)家告訴第一財(cái)經(jīng)。

一位地方財(cái)政PPP人士也告訴第一財(cái)經(jīng),PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用及成效還是得到中央肯定的,該模式的核心要義就是轉(zhuǎn)變政府職能,引入社會(huì)資本建設(shè)的同時(shí),強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期管理,這與新發(fā)展理念一脈相承。

此次會(huì)議強(qiáng)調(diào),要適度超前,布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家安全的基礎(chǔ)設(shè)施,同時(shí)把握好超前建設(shè)的度。要科學(xué)規(guī)劃,貫徹新發(fā)展理念,立足全生命周期,統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施布局,實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。要多輪驅(qū)動(dòng),發(fā)揮政府和市場(chǎng)、中央和地方、國(guó)有資本和社會(huì)資本多方面作用,分層分類加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要注重效益,既要算經(jīng)濟(jì)賬,又要算綜合賬,提高基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期綜合效益。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財(cái)經(jīng),此次會(huì)議推進(jìn)PPP模式強(qiáng)調(diào)了“規(guī)范”和“陽(yáng)光透明”。近些年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)布相關(guān)文件來(lái)規(guī)范PPP發(fā)展,2018年以后PPP項(xiàng)目基本做到了規(guī)范,特別是2019年財(cái)政部發(fā)文規(guī)范PPP模式發(fā)展后,現(xiàn)在各方都比較理性對(duì)待PPP。在透明度方面,目前財(cái)政部和發(fā)改委都分別有PPP項(xiàng)目信息公開平臺(tái),加大PPP項(xiàng)目信息公開力度,這方面總體做得比較好。

財(cái)政部對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn),比如屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目,合作期限原則上在10年以上,按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序。項(xiàng)目要建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制,不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)方式,提前鎖定、固化政府支出責(zé)任等。

“上述會(huì)議肯定了加大基建投資推進(jìn)PPP模式的必要性,但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了必須規(guī)范地發(fā)展PPP。PPP模式只是公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的一種模式,有其相應(yīng)的優(yōu)缺點(diǎn),未來(lái)需要規(guī)范和穩(wěn)定地發(fā)展?!敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授告訴第一財(cái)經(jīng)。

多重問題待解

不過當(dāng)前PPP規(guī)范發(fā)展仍面臨一些挑戰(zhàn)。金永祥認(rèn)為,PPP發(fā)展過程中遇到的各種問題受到了中央的重視,未來(lái)在推進(jìn)PPP模式時(shí)將得到解決。比如,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期論證、基礎(chǔ)設(shè)施的回報(bào)機(jī)制、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)及專業(yè)化、地方政府的監(jiān)管能力建設(shè)、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)問題、市場(chǎng)化過程中充分競(jìng)爭(zhēng)和合理競(jìng)爭(zhēng)問題,以及客觀評(píng)價(jià)PPP及與其他政策的比較問題等。

PPP資金難題被認(rèn)為是當(dāng)前PPP模式發(fā)展面臨的一大難題,這體現(xiàn)在部分地方政府和社會(huì)資本都缺錢。

由于PPP項(xiàng)目的公益屬性,不少項(xiàng)目因收益不足,無(wú)法滿足社會(huì)資本合理投資回報(bào),因此在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段,需要政府付費(fèi)或者補(bǔ)貼項(xiàng)目可行性缺口。而近年受經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)尤其是疫情沖擊,地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力,在PPP財(cái)政支出責(zé)任占比不得超過10%“紅線”約束下,部分地方政府做PPP項(xiàng)目的空間比較小。而相比復(fù)雜的PPP模式,不少地方更愿意通過發(fā)行專項(xiàng)債來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施資金問題。

前述財(cái)政人士認(rèn)為,當(dāng)前PPP項(xiàng)目一大問題是政府履約能力。推廣PPP模式希望推動(dòng)財(cái)政資金從之前補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼項(xiàng)目運(yùn)營(yíng),這旨在提高項(xiàng)目公共服務(wù)水平,提高財(cái)政資金效應(yīng)。不過對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō),在當(dāng)前財(cái)政體制下,基層財(cái)政困難,沒有持續(xù)的保障能力。

上述企業(yè)家也認(rèn)為,一些地方財(cái)政收入尤其是土地出讓收入下滑,加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨最大的難題是錢從哪里來(lái)。

此次會(huì)議提出,要適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求,拓寬長(zhǎng)期資金籌措渠道,加大財(cái)政投入,更好集中保障國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。

另一方面,前些年不少企業(yè)大量資金投入PPP項(xiàng)目,而PPP項(xiàng)目建設(shè)—運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng),且投入資金規(guī)模大,在民企融資難、融資貴當(dāng)下,部分企業(yè)尤其是民企沒有增量資金投入PPP項(xiàng)目。

不久前央行等出臺(tái)的《關(guān)于做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展金融服務(wù)的通知》,在加大對(duì)有效投資等金融支持力度中,也要求做好民間投資、政府和社會(huì)資本合作的金融支持工作。當(dāng)前國(guó)家正在推廣的基礎(chǔ)設(shè)施REITs有助于解決PPP項(xiàng)目融資難題。

PPP規(guī)范發(fā)展除了資金問題外,由于現(xiàn)行PPP管理制度法律層級(jí)和效力較低,對(duì)PPP的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工等缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制,當(dāng)前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問題。

王守清表示,一些部委和地方政府對(duì)PPP的內(nèi)涵和政策理解不完全一致,導(dǎo)致一些爭(zhēng)議,需要協(xié)調(diào)完善特別是細(xì)化PPP相關(guān)政策,可以成立中央跨部委的PPP中心,來(lái)完善細(xì)化PPP相關(guān)政策,在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)PPP立法。

為了促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展,早在2017年7月,《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》對(duì)外征求意見,但這部備受業(yè)內(nèi)期待的PPP條例尚未出臺(tái)。

財(cái)政部PPP中心主任焦小平曾表示,出臺(tái)PPP條例是破除制約PPP改革發(fā)展體制機(jī)制障礙的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前急需出臺(tái)PPP條例,統(tǒng)一頂層制度設(shè)計(jì),解決歷史遺留下來(lái)的分散分治問題,系統(tǒng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,加強(qiáng)合作各方權(quán)益保護(hù),穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。

金永祥認(rèn)為,PPP規(guī)范是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù),大量PPP項(xiàng)目肯定會(huì)存在一些問題,需要更包容地去看待,畢竟其他投融資模式也存在一些弊端。PPP積累了大量人才和案例經(jīng)驗(yàn),其市場(chǎng)化、專業(yè)化和規(guī)模化特征,優(yōu)化了政府和企業(yè)雙方的資源,從全社會(huì)角度提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)效率,是公認(rèn)的體制機(jī)制重大創(chuàng)新。此次會(huì)議之后,PPP將更加成熟,全面促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞: ppp項(xiàng)目
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