作者：賽迪顧問 楊文學(xué)

當(dāng)前，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，縣域與市轄區(qū)發(fā)展之間的不平衡成為區(qū)域發(fā)展不平衡的重要表現(xiàn)。保持縣域經(jīng)濟(jì)與市轄區(qū)、全國經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，是當(dāng)前穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性的重大發(fā)力點(diǎn)。

(相關(guān)資料圖)

一、縣域經(jīng)濟(jì)占國家經(jīng)濟(jì)總量比重持續(xù)下降

2012-2020年，縣域GDP占國家經(jīng)濟(jì)總量由54.9%下降至39.3%，占比年均降低近2個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度大、持續(xù)時(shí)間長。

2000-2004年，縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國比重保持高位小幅提升，由52.0%增長到56.0%。2005-2012年，縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國比重基本穩(wěn)定在50%左右（47.9%-54.9%）。2012年以來，縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國比重呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，2012年最高的比重54.9%下降至2020年39.4%。下降幅度大、持續(xù)時(shí)間長成為該階段重要特征，年均降低達(dá)到1.9%。

目前，我國縣域仍然處于推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段，縣域經(jīng)濟(jì)是支撐縣域“新四化”的重要基石，縣域經(jīng)濟(jì)占全國經(jīng)濟(jì)總量過早和過快下降，將減弱對(duì)新發(fā)展階段推進(jìn)國家高質(zhì)量發(fā)展的支撐能力。

圖1 2000-2020年縣域GDP及其占全國GDP比重變化情況

二、三大因素導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)總量占比下降“過快、過早”

行政區(qū)劃調(diào)整、市轄區(qū)發(fā)展強(qiáng)勢(shì)崛起、縣域發(fā)展動(dòng)能持續(xù)減弱等，加速了縣域經(jīng)濟(jì)總量占國家經(jīng)濟(jì)總量比重降低。

行政區(qū)劃調(diào)整。撤縣建市設(shè)區(qū)加速了縣域數(shù)量快速減少，同時(shí)市轄區(qū)數(shù)量快速增長，一定程度上導(dǎo)致了縣域經(jīng)濟(jì)總量占國家經(jīng)濟(jì)總量的降低。2000-2020年，以縣、自治縣、縣級(jí)市、旗為主體的縣級(jí)行政區(qū)劃單位總數(shù)由2074個(gè)（縣級(jí)市370個(gè)，縣1461個(gè)，自治縣117個(gè)，旗49個(gè)，自治旗3個(gè)，特區(qū)2個(gè)，林區(qū)1個(gè)）減少到1871個(gè)（縣級(jí)市388個(gè)，縣1312個(gè)，自治縣117個(gè)，旗49個(gè)，自治旗3個(gè)，林區(qū)1個(gè)，特區(qū)1個(gè)），總數(shù)減少203個(gè)。相反，市轄區(qū)數(shù)量由787個(gè)增至973個(gè)，總量增加186個(gè)。在過去二十多年中，只有少數(shù)幾年撤縣建市設(shè)區(qū)工作停滯，2016年縣域數(shù)量減少達(dá)到32個(gè)，為近二十年最高峰，同年新增市轄區(qū)達(dá)到了33個(gè)也是最高峰。撤縣建市設(shè)區(qū)的縣域，往往區(qū)位優(yōu)勢(shì)好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)、發(fā)展?jié)摿^大。撤縣建市設(shè)區(qū)根本上改變了原有的行政區(qū)劃類型，對(duì)區(qū)域的發(fā)展帶來長久影響，也在較大程度上造成了縣域經(jīng)濟(jì)總量占比下降。

圖2 2000-2020年縣域數(shù)量變化情況

圖3 2000-2020年市轄區(qū)數(shù)量變化情況

市轄區(qū)發(fā)展強(qiáng)勢(shì)崛起。市轄區(qū)與縣域GDP均值比保持了較長時(shí)期的相對(duì)穩(wěn)定，2013年以來，城市群、都市圈、強(qiáng)省會(huì)等區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向逐漸明晰，中心城市和市轄區(qū)發(fā)展能級(jí)增強(qiáng)，市轄區(qū)GDP均值對(duì)縣域優(yōu)勢(shì)持續(xù)擴(kuò)大，市轄區(qū)平均GDP領(lǐng)先縣域優(yōu)勢(shì)持續(xù)擴(kuò)大。2000-2020年，縣域平均GDP由22.4億元到213.7億元，增長8.5倍；市轄區(qū)平均GDP由54.4億元到633.2億元，增長10.6倍；同時(shí)，市轄區(qū)相對(duì)縣域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)由1.4倍擴(kuò)大到2倍。2000-2004年、2005-2013年，市轄區(qū)與縣域GDP均值比有降低的趨勢(shì)，但2013-2020年則持續(xù)擴(kuò)大，2023年市轄區(qū)GDP均值達(dá)到縣域的3倍?？h域相對(duì)于市轄區(qū)發(fā)展速度放緩，平均行政單元經(jīng)濟(jì)總量與市轄區(qū)持續(xù)擴(kuò)大，縣域經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量差距擴(kuò)大，較大程度導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)總量占比下降。

圖4 2000-2020年縣域與市轄區(qū)GDP均值對(duì)比

縣域發(fā)展動(dòng)能的持續(xù)減弱。縣域發(fā)展動(dòng)能減弱是縣域經(jīng)濟(jì)占國家經(jīng)濟(jì)總量中比重快速下降的核心因素。2000-2010年市轄區(qū)與縣域GDP同比增速保持交替領(lǐng)先，除個(gè)別年份外，縣域經(jīng)濟(jì)與市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)均保持了較高速度增長。2014年以來，縣域GDP同比增速明顯放緩，除2020年縣域同比增速領(lǐng)先市轄區(qū)，多數(shù)年份市轄區(qū)同比增速均領(lǐng)先于縣域。在去產(chǎn)能、高質(zhì)量發(fā)展等大背景下，縣域作為化解過剩產(chǎn)能優(yōu)化供給側(cè)的主要行政單元，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整，但是發(fā)展動(dòng)能明顯減弱。與此同時(shí)，市轄區(qū)整體則保持較高速度發(fā)展，由此導(dǎo)致縣域與市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量差距進(jìn)一步增大。

圖5 2000-2020年縣域與市轄區(qū)GDP同比增速對(duì)比

三、著力把縣域經(jīng)濟(jì)打造成高質(zhì)量發(fā)展增長極四點(diǎn)建議

嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，更好發(fā)揮縣域在國家高質(zhì)量發(fā)展中的“壓艙石”“穩(wěn)定器”作用。北京、上海、廣州、深圳、武漢等城市進(jìn)入了“無縣時(shí)代”，城市群、都市圈、大城市撤縣建市設(shè)區(qū)工作已經(jīng)基本完成，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入優(yōu)化大中城市結(jié)構(gòu)，更加注重提升城市品質(zhì)，加快以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵期?？h域發(fā)展應(yīng)避免撤縣建市設(shè)區(qū)的路徑依賴，縣域作為相對(duì)獨(dú)立和完整行政單元，推進(jìn)公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，增強(qiáng)綜合承載能力和治理能力。

加快縣域補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，高質(zhì)量推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。統(tǒng)籌以縣城為重要載體的縣域生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全高質(zhì)量發(fā)展，因地制宜推動(dòng)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，補(bǔ)齊縣域產(chǎn)業(yè)基數(shù)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，提升縣域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)、人口的承載能力，增強(qiáng)縣域各類要素的保障能力和集聚能力。增強(qiáng)縣域消費(fèi)、投資、生態(tài)承載等能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，更好的增進(jìn)縣域人口民生福祉，補(bǔ)足縣域各類發(fā)展短板。

增強(qiáng)發(fā)展的平衡性協(xié)調(diào)性，穩(wěn)定縣域GDP占全國經(jīng)濟(jì)中的比重。基于當(dāng)前行政區(qū)劃調(diào)整、支持縣域發(fā)展等政策的落地，加強(qiáng)和改善對(duì)縣域與市轄區(qū)發(fā)展的宏觀調(diào)控，加大宏觀政策跨行政區(qū)劃類型調(diào)節(jié)力度，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的前瞻性針對(duì)性。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，探索市轄區(qū)與縣域建立良好的互補(bǔ)、合作發(fā)展關(guān)系。釋放縣域經(jīng)濟(jì)增長潛力和動(dòng)力，確定縣域經(jīng)濟(jì)總量平穩(wěn)增長，總量占國家經(jīng)濟(jì)總量比重保持在合理區(qū)間。著力把縣域經(jīng)濟(jì)打造成為國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新的增長極。

加快分類引導(dǎo)，更好釋放縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展韌力、潛力、活力和動(dòng)力。縣域經(jīng)濟(jì)在過去一段時(shí)期內(nèi)相對(duì)于市轄區(qū)增長“失速”，導(dǎo)致占國家經(jīng)濟(jì)總量中比重快速下降，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快引導(dǎo)縣域成為新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，意義重大。做大做強(qiáng)做優(yōu)做特縣域經(jīng)濟(jì)，分類引導(dǎo)大城市周邊、專業(yè)功能、農(nóng)產(chǎn)品(行情000061,診股)主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、人口流失等類型縣域的發(fā)展，發(fā)揮1800多個(gè)縣域數(shù)量多、地域分布廣、資源稟賦差異大、要素條件特色鮮明等特點(diǎn)，因地制宜承接大城市人口、產(chǎn)業(yè)、功能轉(zhuǎn)移，發(fā)揮不同縣域資源、交通優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚、產(chǎn)業(yè)融通融合，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)筑牢生態(tài)安全屏障，加強(qiáng)資源枯竭縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

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