當(dāng)我們?cè)噲D理解城市時(shí)，土地制度是一個(gè)不可繞開(kāi)的話題，城市成其所是的過(guò)程是土地制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動(dòng)關(guān)系的結(jié)果。

21世紀(jì)的前十年，某個(gè)地塊拍出“地王”是報(bào)紙常見(jiàn)的城市新聞，時(shí)至今日，城市中不少人仍面臨“大城市的床與小城市的房”之間的艱難抉擇。

(資料圖片僅供參考)

高昂的居住成本背后是資源的錯(cuò)配。不同城市間建設(shè)用地指標(biāo)與公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)的不平衡配置，以及同一城市內(nèi)部的工業(yè)用地與住宅用地的不平衡分配，使得城市化“化了土地，沒(méi)有化人”。

如何認(rèn)識(shí)城市的房?jī)r(jià)問(wèn)題？有哪些土地政策與制度的變化左右著房?jī)r(jià)的漲跌？為什么從土地制度去理解城市至關(guān)重要？中國(guó)的城市與城市化，土地制度又有何特殊之處?

在《人地之間：中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》中，香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授陶然試圖回應(yīng)這一系列問(wèn)題，他認(rèn)為，土地的城市化不等于人的城市化，“高質(zhì)量發(fā)展”需要兼顧兩者。

《人地之間：中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》 陶然 著 遼寧人民出版社|一頁(yè)folio 2023.2

如此城市CityTells，站在2023年，于人地之間，回望中國(guó)城市與城市化。

—— 本期嘉賓

陶然，香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授

—— 本期主播

郝漢

—— 收聽(tīng)時(shí)間線

09:05 二十年前，中國(guó)城市商住用地與工業(yè)用地的價(jià)格差距并不懸殊

14:17 中國(guó)大城市既有過(guò)度集聚又存在集聚不足

22:33 城市化，“化”了地，沒(méi)有“化”人

23:41“大城市的床與小城市的房”的抉擇背后可能是資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)

24:50 土地資源合理配置下，中國(guó)人的居住狀況本應(yīng)有另一種可能

33:56 城市更新既要拆除重建式更新，又要進(jìn)行有機(jī)更新

56:20 文創(chuàng)園區(qū)使得城市煥發(fā)新活力，但城市的功能最終仍然要回歸到居住

——節(jié)目?jī)?nèi)容摘選

——土地政策變遷與中國(guó)城市化，有什么關(guān)系

如此城市：不同的時(shí)期，我國(guó)對(duì)于城市土地有著不同的利用方式，土地政策與城市的發(fā)展息息相關(guān)，近三十年內(nèi)，我國(guó)的城市土地制度經(jīng)歷了哪些變化？

陶然：在改革開(kāi)放前，城市的土地是國(guó)有土地，生產(chǎn)、科研或公務(wù)單位用地都需通過(guò)政府劃撥來(lái)取得。在我的印象中，1988年深圳開(kāi)啟了土地拍賣的第一錘 ，此時(shí)商品房的主要售賣對(duì)象還是港澳臺(tái)的一些高收入者。

到了1990年代中期，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)改制，地方政府招商引資建造工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)本身的建設(shè)拉動(dòng)了本地制造業(yè)產(chǎn)值的增長(zhǎng)與就業(yè)。房地產(chǎn)市場(chǎng)真正開(kāi)始較大規(guī)模的發(fā)展發(fā)生在1990年代后期和本世紀(jì)初，隨著國(guó)企體制的改革，住房也開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革。由此，由制造業(yè)帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)，尤其是房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式也逐漸在中國(guó)推廣。

在這樣的模式下，各地政府往往通過(guò)壓低地價(jià)來(lái)招商引資。此外，由于我國(guó)較低的匯率政策，出口優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)，貿(mào)易順差增大，外匯也不斷地累積。為了對(duì)沖這些外匯，政府不得不超發(fā)人民幣，超發(fā)的人民幣與各地政府供應(yīng)的商住用地結(jié)合起來(lái)，造成了房?jī)r(jià)的一波波上漲。這有助于我們理解，為什么在2002、2003年，我國(guó)的商住用地與公共用地的價(jià)格比是二到三倍，到現(xiàn)在已經(jīng)高達(dá)14、15甚至20倍 。

廣東惠州城中村 視覺(jué)中國(guó) 資料圖

可以說(shuō)，城市土地制度，的確推動(dòng)了我國(guó)過(guò)去20多年來(lái)的快速城市化，改變了城市面貌，以及解決大量農(nóng)村外出人口 的就業(yè)，但這一模式發(fā)展到今天也產(chǎn)生了諸多扭曲。要逐步緩解這些扭曲，讓中國(guó)真正進(jìn)入一個(gè)以制度和技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的階段，我們還有很長(zhǎng)一段路要走。

——“小城市的房”不如“大城市的床”

如此城市：幾年前有一個(gè)熱議的辯題叫做“要大城市的床還是小城市的房”，當(dāng)時(shí)不少人認(rèn)為，在大城市打拼回小城市買房，好像也是個(gè)不錯(cuò)的選擇。您在書中也提到了這種現(xiàn)象，認(rèn)為這是一種資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)，可以做個(gè)解釋嗎？

陶然：我國(guó)的土地城市化速度非常快——在過(guò)去20年中，城市建設(shè)用地的面積平均每年平均增長(zhǎng)7%左右。而城市人口除了本身的自然增長(zhǎng)外，還吸收了大量來(lái)自農(nóng)村的流動(dòng)人口，在這種情況下，城市的人口增長(zhǎng)速度是3.5%左右。換言之，城市面積擴(kuò)張的速度是其人口增長(zhǎng)速度的兩倍。單從數(shù)字上看，每個(gè)人能占用的城市用地面積應(yīng)該會(huì)越來(lái)越大，事實(shí)上也在越來(lái)越大，可是房?jī)r(jià)卻越來(lái)越高，這是為什么？

因?yàn)楣I(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)占用了太多土地，城市把百分之四、五十的新增土地用于工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，只留下不到三分之一的土地的來(lái)建設(shè)住宅，剩余的土地用于一些商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。這在全世界是相當(dāng)獨(dú)特的。我的觀點(diǎn)是，高速城市化的國(guó)家應(yīng)該把至少一半的新增土地用于住宅，百分之二三十甚至更低比例的土地用于工業(yè)就足夠了。（《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》對(duì)工業(yè)用地占比采用“宜符合15%-30%”的非強(qiáng)制性單一比例幅度控制指標(biāo)。）

大城市不是沒(méi)有土地，而是用地結(jié)構(gòu)有問(wèn)題。如果改變當(dāng)下的體制，使得地方政府愿意把用于工業(yè)開(kāi)發(fā)的土地比例降低，把部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并配置更多的居住用地，城市的房?jī)r(jià)就可以穩(wěn)定下來(lái)，甚至平緩向下，最終實(shí)現(xiàn)大部分人都能買得起房或租得起房。現(xiàn)在我們經(jīng)常講“城市群”的概念，即大城市里就業(yè)，在周邊的小城市中買房，理論上不是不可以，但在實(shí)踐中考慮到時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本，有很大的難度。

燕郊與北京間往返的年輕人。

在2015年，在我國(guó)中西部一些人口流出較多的縣市，由于前期房子蓋得太多滯銷，政府號(hào)召外出打工的農(nóng)民工回鄉(xiāng)買房，每平米有一定的補(bǔ)貼，且孩子可以得到在縣城上學(xué)的機(jī)會(huì)。

這個(gè)舉措根本是為了“去庫(kù)存”，但造成了極大的資源誤配，因?yàn)榭h城里并沒(méi)有那么多就業(yè)機(jī)會(huì)，即使孩子可以在縣城讀書，以后也可能去往其他城市打工。有些農(nóng)民工甚至貸款買房，這些辛苦錢耗費(fèi)在了老家的房子、對(duì)他們本人來(lái)說(shuō)實(shí)際并沒(méi)有長(zhǎng)久意義的鋼筋水泥上去。

這些流動(dòng)人口的就業(yè)機(jī)會(huì)在城市，不想待在農(nóng)村卻又不可能放棄農(nóng)村的土地，只能在城市中漂流。就像現(xiàn)在的大學(xué)生、研究生也都在南漂、北漂。這種城市化，“化了地，沒(méi)有化人”。

——城市的有機(jī)更新與重建改造，并不矛盾

如此城市：東部的大城市正在經(jīng)歷一個(gè)城市更新的過(guò)程，由于城市人口在市中心的集聚，地租上漲，城市改建更新的過(guò)程也隨之加速。而關(guān)于城市的更新與城中村的改造，不同的城市有各自的經(jīng)驗(yàn)與特色，您能否從土地的角度出發(fā)，談?wù)勀鷮?duì)城市更新的看法？

陶然：城市更新本質(zhì)上是對(duì)城市原有存量土地的再開(kāi)發(fā)利用，因?yàn)殡S著城市的發(fā)展，原本不具有商業(yè)或住宅開(kāi)發(fā)地段價(jià)值的地區(qū)變得具有開(kāi)發(fā)價(jià)值。

城市更新又可以分為兩類，一類是拆除重建式的更新，另一類是當(dāng)前政府強(qiáng)調(diào)較多的有機(jī)更新或微改造。這兩類各有適用條件，有機(jī)更新有利于保護(hù)歷史街區(qū)的風(fēng)貌、減少社會(huì)矛盾。

但對(duì)于北上廣深這些一線城市和不少二線主要人口流入地城市優(yōu)良區(qū)位的許多老舊小區(qū)和城中村，它們的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都不到位，且所處的地段房?jī)r(jià)高，如果進(jìn)行拆除重建式更新，適當(dāng)提高容積率，會(huì)大大提升原住居民的居住條件與生活體驗(yàn)?zāi)酥凉卜?wù)。

可以說(shuō)，城市更新既要包含有機(jī)更新，也要在合適地段推動(dòng)拆除重建式改造，兩者并不矛盾，不可偏廢。

—— 制作團(tuán)隊(duì)

—— 引導(dǎo)收聽(tīng)