?廣州市住建部門提出，要聚焦城市重點功能區(qū)等，探索片區(qū)連片統(tǒng)籌新模式。南方日報記者張冠軍攝

近日，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（下稱“做地10條”，因共有10條措施），全面貫徹高質(zhì)量發(fā)展新要求，力爭推動城市更新提速增效。今年來，廣州“做地10條”備受矚目，在開年的全市高質(zhì)量發(fā)展大會上，廣州市住建部門便提出，要聚焦城市重點功能區(qū)等，探索片區(qū)連片統(tǒng)籌新模式。

【資料圖】

在接下來的全市推動城市更新提速增效工作動員會上，廣州進一步明確要借鑒上海、杭州等地經(jīng)驗，結(jié)合本地實際情況落實國企做地，以“做地10條”和“工作方案”高效推進土地收儲工作。可見，對于今年的城市更新而言，廣州將采取系列舉措突破瓶頸，以存量帶動增量，為經(jīng)濟發(fā)展換擋加速。

放眼全國，學習滬杭做地模式的不止廣州，兩座城市為何能成為土地市場的“贏家”？這要先從何為滬杭模式說起。

●南方日報記者郎慧

他山之石

做地強統(tǒng)籌供應(yīng)強保障

2018—2019年，杭州連續(xù)兩年為全國賣地收入最高城市，2022年，杭州市土地出讓總額超過北京、廣州、成都，排名全國第二，僅次于上海。近年來，杭州集中供地市場火熱，且土地溢價率較高。自2019年起，為了控制土地價格，杭州實行“雙限”、競自持出讓模式，進一步穩(wěn)地價、房價，隨著不斷增加的土地出讓面積、金額，杭州城市建設(shè)規(guī)模不斷擴大、品質(zhì)持續(xù)提升。

特別在G20峰會與亞運會的重大賽事機遇下，錢江新城、未來科技城、錢江世紀城等新區(qū)拔地而起，將雅致秀美的歷史名城與時尚現(xiàn)代的活力都市連片打造。這得益于杭州“天生麗質(zhì)”的資源稟賦，也是統(tǒng)籌連片土地保障用地供應(yīng)的成效，保障了城市高品質(zhì)發(fā)展的土地資源。

上海亦然。充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌機制，上海推動重點區(qū)域整體更新，以“區(qū)域更新”概念整合市場資源，賦予改造統(tǒng)籌主體更多參與規(guī)劃編制、土地前期準備等職能，鼓勵產(chǎn)城一體化、城鄉(xiāng)一體化城市更新模式。不僅如此，上海積極發(fā)揮國企參與優(yōu)勢，市屬國企與區(qū)屬國企合作成立各區(qū)城市更新公司，采用“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”的模式，破解了改造資金投入大、項目流轉(zhuǎn)難持續(xù)等難題。

眾所周知，土地出讓的前提條件是先將“生地”做成“熟地”，即土地市場上常講的“七通一平”：預出讓土地需完成路通、電通、給水通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整等基礎(chǔ)建設(shè)后，方可達到出讓條件。綜合滬杭做地模式來看，主要有政府強統(tǒng)籌、資金強保障、數(shù)智強賦能等主要亮點。特別是杭州做地模式，創(chuàng)新引入國有獨資企業(yè)參與政府儲備土地前期開發(fā)整理，全市“一盤棋”高位推動城市更新行動。

在杭州做地模式中，國企以其執(zhí)行效率高、融資能力強等優(yōu)勢完成土地連片整理，而后交由市土地儲備中心收儲、出讓，企業(yè)得到政府支付的前期開發(fā)工作補償。這種模式既能為土地前期開發(fā)提速，也有助于緩解財政資金壓力。很快，該模式便得到了上級部門的認可與鼓勵。2021年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于土地儲備有關(guān)事項答復意見的函》，鼓勵地方創(chuàng)新，拓寬土地儲備資金來源渠道，探索社會資本參與土地儲備工作，并通過與土地儲備機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)取得合理回報等。

上有國家政策鼓勵，旁有兄弟城市探路，接下來，已發(fā)布“做地10條”的廣州將展開怎樣的一番探索呢？

10條措施

“點狀征收”加速項目推進

此前，廣州未放開社會資本參與前期土地整理，政府土地儲備機構(gòu)是進行土地整理與征收的“主力軍”。新發(fā)布的“做地10條”從源頭加快城市更新步伐，在土地未出讓前便引入社會資本參與，進一步加強市層面土地資源要素統(tǒng)籌保障和調(diào)控能力，將有助于系統(tǒng)推進重點區(qū)域城市空間治理。

“做地10條”提出，廣州將秉承做儲分離原則，做地主體入場整理土地待完成“七通一平”后，再將凈地交由土地儲備機構(gòu)收儲。市政府認定國有企業(yè)作為做地主體，目前，廣州已發(fā)布的市級做地主體包括：越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵、廣州城投、廣州交投、珠實集團、機場建投集團等全資國企；此外，各區(qū)政府（廣州空港經(jīng)濟區(qū)管委會）可認定或組建一至兩家區(qū)屬全資國企開展做地工作。

做地主體將采取自籌資金的方式，配合屬地政府在指定范圍內(nèi)開展征收補償安置工作，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲。政府將以新規(guī)劃用途市場評估價的一定比例向做地主體支付收儲補償款。廣州鼓勵金融機構(gòu)通過貸款、企業(yè)債、公司債等金融工具對做地主體予以做地資金支持；鼓勵社會機構(gòu)設(shè)立做地專項基金，支持做地主體融資。

除參與前期土地整理工作外，“做地10條”的第六條還提出，重點城市更新片區(qū)可將做地與土地開發(fā)建設(shè)一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成前期工作并按規(guī)定繳納土地出讓金后，可以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權(quán)，進行開發(fā)建設(shè)。這意味著做地主體可繼續(xù)參與土地后期開發(fā)，實現(xiàn)土地一二級市場高效聯(lián)動，此舉有利于做地主體從長遠考慮片區(qū)經(jīng)濟平衡問題。

當前，廣州探索國企做地主要分為兩種類型：一類是面向全市重點功能片區(qū)，包括康鷺片區(qū)及城市南中軸線、火車站片區(qū)、羅沖圍片區(qū)及環(huán)五山創(chuàng)新策源區(qū)等；另一類是軌道交通站場綜合體，廣州支持此類項目采取“綜合開發(fā)費共享分攤”模式，對TOD蓋板以下軌道交通設(shè)施用地綜合開發(fā)費，將結(jié)合場站用地實際，取立項批文時辦公用途市場評估樓面地價（容積率按市公布的基準地價的設(shè)定值）60%的1/3為計收標準，按用地面積核算。

廣州將在實施國企做地的同時探索“點狀征收”，即對已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均超過95%，且經(jīng)政府協(xié)調(diào)未能達成一致的，為維護和增進公共利益，政府可探索依法對未簽約部分房屋和集體土地實施征收。這無疑為預計于今年出臺的《廣州市城市更新條例》作出探路，也將試圖扭轉(zhuǎn)部分項目因留守戶陷入的“僵局”。

廣州探路

連片改造推動

城市更新提速增效

廣州市支持國企統(tǒng)籌做地優(yōu)勢明顯，且已有滬杭等成功經(jīng)驗在先，值得期待其落地后的成效，但未來仍需要靠結(jié)合全市實際不斷探索。

接下來，將城市重點功能片區(qū)統(tǒng)籌做地、開發(fā)，可擴寬片區(qū)內(nèi)綜合開發(fā)、平衡的空間，有助于城市重點片區(qū)資源整合，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，在城中村改造方面，做地主體依然要面對改造對象的市場期待，以及規(guī)模龐大的拆遷工作等，這對于一直以市場化方式選擇合作企業(yè)的廣州城中村項目來說，不難預見其將面臨的挑戰(zhàn)。

自2009年啟動“三舊”改造以來，廣州一直采用“政府+市場”的改造模式，特別在城中村改造中市場參與度高，隨著房地產(chǎn)行業(yè)地迅速發(fā)展，十余年間改造成本也大幅提升。此外，廣州存量用地類型豐富、產(chǎn)權(quán)復雜，解決歷史遺留問題等均需要一定時間。

除存量用地情況復雜外，廣州統(tǒng)籌做地鼓勵國企自籌資金也讓一些企業(yè)擔憂融資難的問題。對比杭州，其最初啟動土地整備工作時，正趕上國家發(fā)放棚改專項資金，杭州成功申請到一筆千億級棚改貸款資金，有力保障了對初期做地成本的支付。回看廣州，啟動統(tǒng)籌做地的“第一桶金”或需企業(yè)自籌，土地整備成本高且尚無成本核算認定標準，企業(yè)期待在后續(xù)文件中能給予明確。

截至2023年3月，廣州市納入省“三舊”改造標圖建庫的城市更新用地約603平方公里，約占全市存量建設(shè)用地總量（1787平方公里）的1/3。未來，實施城市更新行動仍有很大潛力，廣州實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須要向存量要發(fā)展。對于廣州而言，統(tǒng)籌做地是擴大土地資源蓄水池的一次重大機遇——在做地片區(qū)內(nèi)通過統(tǒng)籌資源，推動“硬骨頭”項目提速，全面提升區(qū)域交通，改善城市界面，提高片區(qū)土地整體價值。

正如一位業(yè)內(nèi)專家所言，“國企參與做地就是要實現(xiàn)片區(qū)資源整合，將片區(qū)內(nèi)地塊以先易后難的方式進行整理，激活重要城市更能，優(yōu)先滿足公共利益最大公約數(shù)。”各片區(qū)資源稟賦不同，土地復雜程度不同，但廣州先以城市重點功能片區(qū)為試點，意在為城市發(fā)展舒筋通脈，體現(xiàn)了其提升環(huán)境品質(zhì)的決心。

另一方面，言簡意賅的10條措施，也在成本、融資、收益回報、開發(fā)流程等方面留有“空白”，接下來，這將是廣州探索符合自身做地模式的必答題。