【資料圖】

【問題】

收回國有土地使用權(quán)批復(fù)是否可訴？

【解答精要】

應(yīng)審查收回國有土地使用權(quán)批復(fù)是否對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，其次審查有無后續(xù)決定，來確定此類批復(fù)是否具有可訴性。

【具體闡釋】

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入開展，涉及房屋及土地的行政案件不斷增多?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第25條“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)……土地閑置費(fèi)；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)”及《土地管理法》第58條“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)……依照前款第1項、第2項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”等法律法規(guī)均授予土地等行政部門在一定的情形下可作出收回國有土地使用權(quán)的行政行為。在法律實(shí)踐過程中，行政相對人向法院提起不服“收回國有土地使用權(quán)”行政案件不斷增多，其中也涉及部分不服“收回國有土地使用權(quán)批復(fù)”的行政案件。對于收回國有土地使用權(quán)的決定、收回國有土地使用權(quán)的批復(fù)是否具有可訴性，一般情況下不能一概而論，而應(yīng)結(jié)合實(shí)際案件，具體分析、判斷。

一、看批復(fù)對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。行政批復(fù)是指用于上級行政機(jī)關(guān)答復(fù)下級行政機(jī)關(guān)請示事項的回復(fù)性批文，屬于行政上下級之間的內(nèi)部公文，是上級行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部指示，不是直接針對公民、法人、其它組織作出的，并且不對相對人直接發(fā)生法律效力。根據(jù)《適用解釋》第19條規(guī)定“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告?！笨梢妼ν獍l(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)作為案件的被告。在實(shí)際的情況中，如“批復(fù)”是上級部門針對下級有關(guān)部門請示作出的內(nèi)部批復(fù)，一般屬于過程性行為，并不對外產(chǎn)生法律效力。這種批復(fù)未得到執(zhí)行，往往對起訴人權(quán)利義務(wù)并未受到實(shí)際影響，不可對此提起訴訟。但在一定情況下，這種內(nèi)部行政行為以一定形式外部化，其可訴性問題應(yīng)具體分析判斷。以最高院指導(dǎo)性案例第5批第22號為例，魏某、陳某的住房被納入在收回國有土地使用權(quán)的范圍，而某縣國土資源和房產(chǎn)管理局在沒有實(shí)現(xiàn)告知魏某、陳某的情況下，直接交某某縣土地儲備中心根據(jù)該批復(fù)實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置行為，沒有將“批復(fù)”與對外發(fā)布收回國有土地使用權(quán)的“決定”兩種文件內(nèi)容和主要功能比較區(qū)分，導(dǎo)致直接將內(nèi)部行政文件當(dāng)做可以對外發(fā)布的文件使用，對魏某、陳某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。因此，該土地使用權(quán)批復(fù)具有可訴性。

二、看有無后續(xù)決定。如下級行政機(jī)關(guān)收到上述批復(fù)后制作相應(yīng)的“收回國有土地使用權(quán)決定”，自然對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)體的影響，其“決定”導(dǎo)致直接將內(nèi)部行政行為外部化。只有在土地等行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響的情況下，即下級行政機(jī)關(guān)依據(jù)“批復(fù)”作出了對外發(fā)生法律效力的“決定”后，行政相對人對該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院才應(yīng)依法予以受理。如批復(fù)涉及起訴人權(quán)益的內(nèi)容未付諸實(shí)施，也沒有后續(xù)決定，對其權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)際影響，依據(jù)《適用解釋》第1條第10項“對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”，應(yīng)裁定駁回起訴。在這種情況下，如存在其他對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，當(dāng)事人可另行提起訴訟，依法保護(hù)其合法權(quán)益。(撰稿：李楠)

來源：天津高院法官智典