7月12日，發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（下稱《方案》）。

該《方案》從加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進新型城市建設、提升城市治理水平、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面，保障到2025年，實現(xiàn)全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小等主要目標。

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“把人的城鎮(zhèn)化放在最重要最核心的位置”

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱曾公開表示，未來高質量城鎮(zhèn)化的其中一個方面就是加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，“推動實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步，即農(nóng)業(yè)轉移人口在遷入城鎮(zhèn)的同時就能夠全面同等享受市民待遇。走高質量的新型城鎮(zhèn)化之路，必須把人的城鎮(zhèn)化放在最重要最核心的位置?！?/p>

此次《方案》指出，要堅持把推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務，從戶籍制度改革、基本公共服務、農(nóng)業(yè)轉移人口勞動技能素質、隨遷子女基本公共教育、社保、農(nóng)民工勞動權益保障、相關配套政策等方面，消除農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的各種阻礙。

具體來看，《方案》表示，要全面放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務——如全面取消城區(qū)常住人口300 萬以下的城市落戶限制、全面放寬城區(qū)常住人口300-500萬的Ⅰ型大城市人口落戶限制、鼓勵城區(qū)常住人口500萬以上的超大城市取消年度落戶名額限制等。

在完善城鎮(zhèn)基本公共服務提供機制方面，《方案》提出要建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，探索實施電子居住證；對于隨遷子女教育和社保等民生問題，《方案》也有明確舉措：以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，根據(jù)人口流動調整教師編制定額，加大人口集中流入城市義務教育階段學位供給；穩(wěn)步推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，做實基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌并推動省級統(tǒng)籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制。

中泰證券研究所政策組負責人、首席分析師楊暢認為，《方案》的亮點之一在于更加強調農(nóng)業(yè)轉移人口的勞動技能?！斗桨浮分赋?，提高農(nóng)業(yè)轉移人口勞動技能素質，要聚焦用工矛盾突出的行業(yè)和新業(yè)態(tài)，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農(nóng)民工等的職業(yè)技能培訓，同時探索通過社?？榉蠗l件的農(nóng)民工發(fā)放電子培訓券等。

“該項政策措施有利于推進兩個方面的進展，一方面是產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不斷變化導致的用工荒，加快推動農(nóng)村轉移人口適應需求的變化；另一方面有利于推動職業(yè)教育的發(fā)展，進一步推動職業(yè)教育整體產(chǎn)業(yè)體系的完善”，楊暢表示。

此外，《方案》也強調要強化農(nóng)民工勞動權益保障，逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，建立新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權益保障機制。

配套政策方面，中央財政和省級財政要分別對吸納跨省域、跨市域農(nóng)業(yè)轉移人口落戶多的地區(qū)給予支持。各級國土空間規(guī)劃編制修訂充分考慮人口規(guī)模因素特別是進城落戶人口數(shù)量，合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模。

有序培育現(xiàn)代化都市圈，推動超大特大城市瘦身健體

我國經(jīng)濟的區(qū)域格局總體上經(jīng)歷了“東中西”“城市群”“都市圈”等多種形態(tài)，發(fā)改委規(guī)劃司相關負責人表示：“增強城市群和中心城市等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，符合我國資源環(huán)境條件和人口經(jīng)濟變動趨勢。同時，應加大政策舉措力度，促進人口經(jīng)濟在城市間合理分布，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展?！?/p>

對此，《方案》提出，首先要分類推動城市群發(fā)展。深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等區(qū)域重大戰(zhàn)略，積極推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，實施長江中游、北部灣等城市群發(fā)展“十四五”實施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原等城市群發(fā)展，加強城市群對周邊特殊類型地區(qū)發(fā)展的輻射帶動。

其次是有序培育現(xiàn)代化都市圈。建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的同城化推進機制，提高都市圈交通運輸連通性便利性，引導產(chǎn)業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈式配套，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認。

楊暢認為，“城市群”更加強調城市之間的簡單組合，而就目前發(fā)展實踐來觀察，核心城市跨出傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，與毗鄰地區(qū)形成功能互補的良性互動，從“都市圈”的整體角度，統(tǒng)籌規(guī)劃、一體推進，更能適應當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求。

對于不同規(guī)模的城市，《方案》也提出了不同的任務措施。

超大特大城市要轉變發(fā)展方式，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，科學確定城市規(guī)模和開發(fā)強度，合理控制人口密度，有序疏解中心城區(qū)功能、設施以及過度集中的公共服務資源。

大中城市要提升功能品質。推動制造業(yè)差異化定位、規(guī)模化集群化發(fā)展，完善對外交通通道及設施，支持三級醫(yī)院和高等學校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，提升城市生活品質。

小城市要增強發(fā)展活力。培育發(fā)展小城市特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，持續(xù)優(yōu)化公共服務供給。支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，加強民生保障和救助扶助。

同時推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。分類引導小城鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)布局。

人民城市人民建、人民城市為人民

2020 年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%；目前生活在城鎮(zhèn)的人口已達到9億多人，發(fā)改委規(guī)劃司相關負責人指出，這一數(shù)字未來還將繼續(xù)增加，因此，需要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，加快轉變城市發(fā)展方式。

具體來看，建設新型城市：

一是增加普惠便捷公共服務供給。優(yōu)化社區(qū)綜合服務設施，打造城市一刻鐘便民生活圈。

二是健全市政公用設施。優(yōu)化公交地鐵站點線網(wǎng)布局，完善“最后一公里”公共交通網(wǎng)絡，完善停車設施體系，推進水電氣熱信等地下管網(wǎng)建設。

三是完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。

四是有序推進城市更新改造。重點在老城區(qū)推進老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造。

五是增強防災減災能力。構建公共衛(wèi)生防控救治體系，加大內澇治理力度，推進管網(wǎng)更新改造和地下管廊建設。

六是增強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。強化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新功能，促進創(chuàng)新型應用型技能型人才成長、集聚和發(fā)揮作用，優(yōu)化營商環(huán)境。

七是推進智慧化改造。推行城市數(shù)據(jù)一網(wǎng)通用、城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務服務一網(wǎng)通辦、公共服務一網(wǎng)通享。

八是加強生態(tài)修復和環(huán)境保護。提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，積極治理水、大氣、生活垃圾、危險廢棄物等污染，推進生產(chǎn)生活低碳化。

九是推動歷史文化傳承和人文城市建設。保護延續(xù)城市歷史文脈，推動文化旅游融合發(fā)展。

城市治理體系、治理能力現(xiàn)代化

“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，發(fā)改委指出，對此，《方案》提出五方面的任務舉措：

一是優(yōu)化城市空間格局和建筑風貌。劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結構和人口規(guī)模，優(yōu)化居住、工業(yè)、商業(yè)、交通、生態(tài)等功能空間布局，加強城市風貌塑造和管控。

二是提高建設用地利用效率。實行增量安排與消化存量掛鉤，嚴格控制新增建設用地規(guī)模，推動低效用地再開發(fā)。推進“標準地”出讓改革，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換。推廣以公共交通為導向的開發(fā)（TOD）模式，打造站城融合綜合體。

三是提高街道社區(qū)治理服務水平。堅持黨對基層治理的全面領導，完善網(wǎng)格化管理服務，推進社區(qū)服務標準化，加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設，到2025年每萬城鎮(zhèn)常住人口基本實現(xiàn)擁有社區(qū)工作者18人，提高物業(yè)服務覆蓋率。

四是健全社會矛盾綜合治理機制。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，推進社會治安防控體系建設。

五是優(yōu)化行政資源配置和區(qū)劃設置?？茖W配備、動態(tài)調整人員編制，優(yōu)先滿足社會管理、公共服務等領域用編需求。嚴格控制撤縣建市設區(qū)，完善鎮(zhèn)和街道設置標準。

六是健全投融資機制。夯實企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，優(yōu)化財政資金支出結構，推動政府投資聚焦市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域、公益性項目。引導社會資金參與城市開發(fā)建設運營。防范化解城市債務風險。

城鄉(xiāng)發(fā)展新階段，第二輪土地承包到期后再延30年

“在新發(fā)展階段里面，城鄉(xiāng)的發(fā)展階段就是進入一個城鄉(xiāng)融合的階段，改變從我們過去單向的快速城市化發(fā)展階段進到城鄉(xiāng)融合階段……城鄉(xiāng)融合形態(tài)的出現(xiàn)實際上是整個中國城鄉(xiāng)空間上，未來一定要注意到的發(fā)展歸宿”，中國人民大學經(jīng)濟學院教授、黨委書記兼院長劉守英此前表示。

發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，即使我國基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也仍將有4億左右人口生活在農(nóng)村，因此，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。

對此，《方案》首先明確，要穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革。落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，完善農(nóng)村承包地所有權、承包權、經(jīng)營權分置制度。

其次要開拓鄉(xiāng)村建設多元化融資渠道。鼓勵各級財政和開發(fā)性政策性金融機構支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步提高地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。

同時，還要引導城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設計、強化基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、多渠道增加農(nóng)民收入等。