本文來源：時(shí)代財(cái)經(jīng) 作者：余思毅

地方“錢袋子”的大小，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“錢袋子”牢靠與否，更關(guān)系地方的可持續(xù)發(fā)展。

近日，中國(guó)房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院公布了一組全國(guó)主要城市土地財(cái)政依賴度的數(shù)據(jù)與排行，數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)12個(gè)城市的財(cái)政對(duì)土地的依賴程度超過100%。

其中，溫州位居榜首，其土地財(cái)政依賴度高達(dá)179%；其次昆明為163%、福州為153%、杭州140%。北上廣深一線城市中，廣州土地依賴位列“超高”的組別，高達(dá)107%，而北京、上海、深圳則依賴程度較低，分別是29%、28%、19%。

土地財(cái)政涉及到中國(guó)城市發(fā)展資金來源的深層次問題，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議連續(xù)五年定調(diào)“房住不炒”的背景下，政府財(cái)政也將面臨深刻的切換與調(diào)整。

12月13日，中國(guó)房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陳晟接受時(shí)代財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，城市主要以土地財(cái)政為主；城鎮(zhèn)化中期，土地財(cái)政收入和房地產(chǎn)稅共同運(yùn)行；到了城鎮(zhèn)化后期，像很多歐美國(guó)家，則以房地產(chǎn)稅為主。

“在房地產(chǎn)調(diào)控、房地產(chǎn)市場(chǎng)已然見頂?shù)谋尘跋?，政府?cái)政面臨深刻的變化，土地財(cái)政有式微之勢(shì)，財(cái)政來源需要作出重大切換，比如從土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅的切換?！盜PG中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家柏文喜告訴時(shí)代財(cái)經(jīng)，房地產(chǎn)投資增速下降對(duì)地方財(cái)政的直接影響就是土地出讓金下降，尤其對(duì)土地財(cái)政依賴度較高的地方政府來說，會(huì)大幅降低政府性基金的資金來源。

據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室11月2日發(fā)表的NIFD季報(bào)，今年以來地產(chǎn)調(diào)控政策趨緊，眾多房地產(chǎn)企業(yè)的資金壓力持續(xù)上升，包括華夏幸福、四川藍(lán)光、恒大集團(tuán)、泛?？毓珊徒I(yè)地產(chǎn)，相關(guān)債券違約規(guī)模將近600億元，創(chuàng)歷史新高。

時(shí)代財(cái)經(jīng)發(fā)現(xiàn)，自今年以來，多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家喊出了“債務(wù)是挑戰(zhàn)”、“債務(wù)是大敵”的呼聲。

12月10日，財(cái)政部召開會(huì)議，提出，要堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政可持續(xù)。

圖片來源：中房數(shù)據(jù)研究院公號(hào)

土地財(cái)政依賴度高，背后是產(chǎn)城發(fā)展不匹配

據(jù)悉，土地財(cái)政依賴度是指一個(gè)城市當(dāng)年土地出讓金對(duì)比當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的比值。在中房研究院近日發(fā)布的榜單中，土地依賴程度超100%有12個(gè)城市，依次分別為溫州、昆明、福州、杭州、太原、合肥、武漢、西安、廣州、南京、佛山、鄭州，這意味著這些城市的土地出讓金超出一般公共預(yù)算收入。

“溫州的土地財(cái)政依賴居前，主要是房地產(chǎn)泡沫的因素。昆明近兩年由于疫情緣故，旅游業(yè)的稅收降低，另外昆明這兩年賣地規(guī)模確實(shí)挺大的；而福州近年來城市新城建設(shè)的推進(jìn)力度也比較猛?！泵裆y行研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心副主任應(yīng)習(xí)文對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)分析道。

至于上海、北京、深圳之所以比較低，應(yīng)習(xí)文稱，一方面是由于這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，特別是服務(wù)業(yè)中科技、金融占比高，也不存在制造業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移的問題；另一方面，特大城市的土地供應(yīng)少，土地出讓金占財(cái)政收入比例也低。

此外，應(yīng)習(xí)文還注意到，土地財(cái)政依賴程度較高的城市多為省會(huì)城市，“這與省會(huì)城市的集中效應(yīng)有關(guān)。省會(huì)城市集中了較好的醫(yī)療教育資源，具有很大的人口吸引力，但由于高地價(jià)的因素，相關(guān)產(chǎn)業(yè)反而分散在周邊地市，導(dǎo)致稅收收入可能追不上土地出讓金的增速?！睉?yīng)習(xí)文補(bǔ)充道。

應(yīng)習(xí)文指出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來一般預(yù)算收入即稅收，而城市發(fā)展帶來的是土地出讓金收入。因此，在應(yīng)習(xí)文看來，這些城市的土地依賴程度高，根源在于產(chǎn)業(yè)與城市的發(fā)展不匹配。

柏文喜也對(duì)此表示認(rèn)同，他指出，當(dāng)城市政建設(shè)性規(guī)模太大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公共財(cái)政承擔(dān)能力，需要通過土地財(cái)政來維持。

看懂研究院高級(jí)研究員、職業(yè)投資人程宇對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)解釋了土地財(cái)政的形成。

程宇認(rèn)為，2001年，中國(guó)加入WTO，外匯資本流入，基礎(chǔ)貨幣跟隨外匯占款增加，資本不斷擴(kuò)大。2014年以前，股權(quán)外匯資本流入為主，帶動(dòng)就業(yè)、消費(fèi)、投資、出口增長(zhǎng)等。

程宇稱，在這一階段，無論是產(chǎn)業(yè)需求，還是消費(fèi)需求，對(duì)土地的需求不斷上升，呈良性增長(zhǎng)。在這個(gè)過程，各地方政府把房地產(chǎn)列為當(dāng)?shù)刂е援a(chǎn)業(yè)，土地對(duì)財(cái)政的作用初步形成。

“2008年之后，開啟了大基建時(shí)代，地方政府以基建吸引資本，形成了‘加杠桿-賣地-基建-GDP’的循環(huán)。”在程宇看來，這一循環(huán)在2014年以前的資本流入周期期間的運(yùn)作是沒問題的。

程宇進(jìn)一步解釋道，2014年以后，中國(guó)進(jìn)入資本流出周期，直到2019年，全球央行的“再寬松”導(dǎo)致加劇資本流出、通脹上升的不利局面。疊加產(chǎn)業(yè)資本的流出，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)的長(zhǎng)期收益率下降，問題也逐漸顯現(xiàn)。

房地產(chǎn)稅加速試點(diǎn)

2021年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議連續(xù)第五年提“房住不炒”，這一年，也是房地產(chǎn)的調(diào)控大年。在此背景下，政府財(cái)政面臨深刻的變化。

在陳晟看來，城市的土地財(cái)政依賴程度由高到低遵循一定的發(fā)展規(guī)律，與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程有關(guān)。

陳晟對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)分析，城市所處的階段不同，其稅收占比也不一樣。土地財(cái)政占比較高的多半就是在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中，主要依靠土地財(cái)政收入來推動(dòng)城市發(fā)展，而上海、深圳已經(jīng)進(jìn)入了依靠稅收來推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的階段。

陳晟指出，目前排名比較靠前的城市，有的屬于稅收收入不高，而土地收入偏高；有的則是階段性的，比如杭州有亞運(yùn)會(huì)的任務(wù)，要推動(dòng)區(qū)域的城市建設(shè)?！半S著城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)入到中后期，城市發(fā)展的財(cái)政來源更多來來自于科技企業(yè)、重工業(yè)、化工企業(yè)或者后重化工企業(yè)的產(chǎn)業(yè)稅收，還包括存量的房地產(chǎn)稅?！?/p>

今年以來，房地產(chǎn)稅改革不斷提速。10月23日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。

“我們考量了增量時(shí)代的土地財(cái)政收入對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)，也得考慮未來在已經(jīng)圈定了城市發(fā)展界限或者范圍之后，針對(duì)存量稅收、畝產(chǎn)提高，以及存量房地產(chǎn)稅的征收來支持城市發(fā)展的一系列過程。這就是為什么房地產(chǎn)稅要加快進(jìn)入試點(diǎn)的原因。”陳晟稱。

12月14日，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在2021年10月19日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上對(duì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》的說明。劉昆指出，進(jìn)一步深化房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，可以發(fā)揮試點(diǎn)對(duì)整體改革的示范、突破、帶動(dòng)作用，強(qiáng)化房地產(chǎn)調(diào)控需求側(cè)管理，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，也為今后全國(guó)統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。

除了房產(chǎn)稅的切換，產(chǎn)業(yè)稅收的比重也將會(huì)提升。程宇非常欣喜看到剛剛舉行的四季度政治局會(huì)議提到“強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，實(shí)現(xiàn)科技、產(chǎn)業(yè)、金融良性循環(huán)”，程宇認(rèn)為，“科技-產(chǎn)業(yè)-金融”的新循環(huán)啟動(dòng)才能有利于“加杠桿-賣地-基建-GDP”舊循環(huán)的轉(zhuǎn)型。

劉鶴11月24日在人民日?qǐng)?bào)撰文《必須實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展》，提到“要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)改革，提高金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)‘科技—產(chǎn)業(yè)—金融’的高水平循環(huán)。”這意味著，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效將是未來五年的工作重點(diǎn)。

圖片來源：圖蟲創(chuàng)意

警惕房地產(chǎn)誘發(fā)財(cái)政與居民負(fù)債的雙重金融風(fēng)險(xiǎn)

12月11日，在“2021-2022中國(guó)經(jīng)濟(jì)年會(huì)”上，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室分管日常工作的副主任韓文秀表示，房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、鏈條長(zhǎng)、牽涉面廣，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入、金融機(jī)構(gòu)貸款總額中都占有相當(dāng)高的份額，對(duì)于經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)防范具有重要的系統(tǒng)性影響。

在多地土地財(cái)政依賴程度超100%的背景下，如何理解房地產(chǎn)醞釀風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政的關(guān)系？

全聯(lián)并購(gòu)公會(huì)信用管理專委會(huì)專家安光勇對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)分析，房地產(chǎn)市場(chǎng)占整個(gè)GDP的25%，加上與房地產(chǎn)相關(guān)的市場(chǎng)，共占整個(gè)GDP的40%以上，這導(dǎo)致國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)很難擺脫房地產(chǎn)的聯(lián)系。

安光勇進(jìn)一步指出，大多數(shù)地方政府過去幾年都是靠土地出讓金這種單一的模式來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，埋下了很大的隱患。而且部分金融市場(chǎng)的資金，通過復(fù)雜的渠道，變相地流入房地產(chǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致本應(yīng)該流入制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的資金都流向房地產(chǎn)市場(chǎng)。

康楷數(shù)據(jù)科技首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊敬昊也對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)表示，信貸市場(chǎng)是否會(huì)寬松與健康，最大的不確定性依然是房地產(chǎn)。

楊敬昊指出，從恒大事件的處置和影響來看，房地產(chǎn)行業(yè)確實(shí)成為可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索，確如去年郭樹清的表態(tài)，“房地產(chǎn)是現(xiàn)階段我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)方面最大的‘灰犀?！薄?/p>

“但與2015年金融去杠桿時(shí)期對(duì)影子銀行的金融排險(xiǎn)不同，房子是涉及到千家萬戶的民生問題，政府也不得不作出平衡，既不能讓房地產(chǎn)瘋漲，導(dǎo)致泡沫增大，又不能直接戳泡沫，因此12月6日召開的政治局會(huì)議才會(huì)提出‘促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和良性循環(huán)’。 ”楊敬昊補(bǔ)充道。

時(shí)代財(cái)經(jīng)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于房地產(chǎn)是最大的“灰犀牛”，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家也從居民負(fù)債與政府負(fù)債兩個(gè)層面發(fā)出了警惕的聲音。

今年4月，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng)在一個(gè)公開場(chǎng)合提到，2020年，中國(guó)居民的杠桿率超過德國(guó)和日本，居民債務(wù)上升的主要原因是房地產(chǎn)貸款需求增長(zhǎng)，而居民消費(fèi)和短期消費(fèi)性貸款仍處于負(fù)增長(zhǎng)區(qū)間。他當(dāng)時(shí)表示，日本曾因房?jī)r(jià)下跌使得房屋貸款的違約率增高，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)20～30年的長(zhǎng)期停滯?，F(xiàn)在中國(guó)居民杠桿率超過日本，這本身就值得警惕。

在政府負(fù)債層面，李揚(yáng)提到，結(jié)合中國(guó)地方財(cái)政可支配財(cái)力的結(jié)構(gòu)，中國(guó)地方政府財(cái)政收支不平衡現(xiàn)象是世界罕見的。從財(cái)政部公布的2019年各地財(cái)政困難系數(shù)排名來看，絕大多數(shù)省份的50%以上的支出不能由其正常的預(yù)算收入予以平衡，少數(shù)省市區(qū)呈現(xiàn)“低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高債務(wù)率并存”的現(xiàn)象。

李揚(yáng)坦言道，近年來，我國(guó)出現(xiàn)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地方金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)就是，近90%的地方政府債券是由地方金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買并持有的，這導(dǎo)致了財(cái)政政策的貨幣化，以及金融政策的財(cái)政化，并使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)互溢性增強(qiáng)。