人口老齡化是目前我國社會面臨的最大挑戰(zhàn)之一。20世紀末以來，我國人口老齡化加速演進?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》中提到，預計“十四五”期間我國人口將進入中度老齡化階段，2035年前后進入重度老齡化階段。

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如何有效推進黨的二十大確立的“積極應對人口老齡化”國家戰(zhàn)略，是未來一個時期黨和政府的工作重點之一。近年來，相關(guān)部門出臺了一系列政策并取得了積極效果。然而，應對人口老齡化的制度建設關(guān)涉整個社會的利益調(diào)整，現(xiàn)有政策在效力等級、調(diào)整范圍和調(diào)整力度等方面仍有提升空間。必須加快應對人口老齡化的制度建設，通過不同層級法律規(guī)范的相互協(xié)調(diào)形成體系化制度供給。

以滿足老年人多樣化需求為導向

供給源自需求。改革開放四十余年來，我國人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大而深刻的變化。二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議指出，當前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征。與此同時，老年人的生活狀態(tài)和生活需求也發(fā)生了變化。他們希望晚年生活實現(xiàn)自我主導，期待國家能提供更多樣化的公共服務，不僅“老有所養(yǎng)”“老有所醫(yī)”，還要“老有所學”“老有所樂”“老有所為”。除了覆蓋全民可持續(xù)的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，廣大老年人還希望實現(xiàn)更高層次的人生愿景。數(shù)字化時代，老年人希望國家法律保障其跨越“數(shù)字鴻溝”，享受數(shù)字權(quán)利；部分低齡老年人渴望再就業(yè)，亦呼喚更完善的制度體系為“銀發(fā)就業(yè)市場”保駕護航。

總之，新時代老年人的需求也邁上了新層次?！懊裼兴?，我有所應”，積極構(gòu)建和完善應對人口老齡化的制度體系，應以滿足老年人的多樣化需求為重要導向。

以老年人權(quán)益保障法治化為依歸

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。法治之所以成為近現(xiàn)代文明國家共同遵從的治國原則，是因其具有高度穩(wěn)定性、可預期性、規(guī)范性等優(yōu)勢和特征。權(quán)利保障是法治的最鮮明底色。積極應對老齡化，首要的是保障老年人正當權(quán)益，其中法治保障是最為有力和穩(wěn)定的手段。老年人權(quán)益保障法治化應以“傾斜保護”和“正當程序”為基本遵循，在各個事關(guān)老年人權(quán)益的立法、執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)中貫徹法治原則。

老年人權(quán)益保障法治化單靠一兩部法律難以實現(xiàn)，既需要《老年人權(quán)益保障法》《勞動法》《社會保險法》等法律的專門保障，也需要引入民法、稅法、金融法等其他法律部門的“活水”。近期通過的《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設法》中多個條款均考慮了老年人權(quán)利保障因素，是老年人權(quán)益保障法治化的一個重要例證。

制度建設要“疊梁架柱”和“添磚加瓦”并舉

應對人口老齡化的法律制度體系應以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《老年人權(quán)益保障法》為主干，以《民法典》《勞動法》《就業(yè)促進法》等為主要支撐，以個人信息保護、老年人數(shù)字權(quán)利保障、老年友好型環(huán)境建設等制度為輔助支撐。為此，制度建設應在全面梳理“涉老”法律法規(guī)文件基礎上，對主干法律加以充實和完善，對輔助支撐制度細加雕琢，“疊梁架柱”和“添磚加瓦”雙管齊下，從而完成體系化的制度建構(gòu)。

一、立法完善頂層設計。事關(guān)重大利益調(diào)整和制度建構(gòu)的重要事項，需要通過全國人大（及其常委會）、國務院立法或制定行政法規(guī)，以頂層設計的方式予以確立或完善。主要包括兩類，一是“立法空白”事項，例如對老年人權(quán)利義務影響重大的“銀齡就業(yè)”勞動關(guān)系調(diào)整和社會保障、老年人數(shù)字權(quán)利保障等；二是“法律保留”事項，即《立法法》規(guī)定的必須通過全國人大（及其常委會）立法確定的事項。例如為使老年人群體在參與訴訟活動時得到合理關(guān)照，考慮效仿未成年人訴訟程序設立老年人專門訴訟程序等。

二、避免相關(guān)條款形同虛設。法律設定的權(quán)利、義務和責任須通過具體的政策和機制加以細化，否則就可能形同虛設。現(xiàn)實中部分法律雖賦予老年人權(quán)利，但卻因各種原因難以落實。例如，《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定“與老年人分開居住的家庭成員，應當經(jīng)?？赐蛘邌柡蚶夏耆恕??！俺；丶铱纯础睏l款入法還不夠，亟須實施細則或法律解釋進一步予以落實。又如《民法典》設立了旨在保障“失能失智”老人權(quán)利的“成人監(jiān)護”制度。根據(jù)該制度，如果孤寡老人“失能失智”可以由愿意擔任監(jiān)護人的個人或組織擔任，但應由村居委會或民政部門同意。在具體實施中，村居委會應以何標準、程序確定“同意”與否，是否有其他保障或救濟措施等諸多細節(jié)需要進一步明確。

三、鼓勵地方先行先試。應鼓勵有條件的省市在積極應對老齡化方面大膽闖、大膽試，選擇有特點和代表性的區(qū)域進行應對人口老齡化工作綜合創(chuàng)新試點，為全國性制度創(chuàng)新提供有益經(jīng)驗。在上海試點后推向全國的“長期護理保險”制度就是一個成功先例。未來，如何完善社區(qū)、家庭、機構(gòu)相協(xié)調(diào)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式，如何通過智慧城市建設進一步統(tǒng)籌資源、提升能級、提高質(zhì)量，在已有的“嵌入式”和“互助式”基礎上打造新型養(yǎng)老服務模式2.0版，這些都是我國積極應對人口老齡化的“必答題”。

未來五年是我國積極應對人口老齡化的重要“窗口期”。作為中國人口老齡化程度最高的城市之一，上海近年來在三級老年護理機構(gòu)布局、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合深入推進、老年服務供給能力提升方面成效顯著，同時也面臨著老年健康和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務供給匹配度不夠、整合型老年健康服務鏈條尚未成型等挑戰(zhàn)。上海應充分發(fā)揮法律賦予的“先行先試權(quán)”，在法治軌道上探索開辟出可復制可推廣的模式路徑，為推進實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供有效的體系化制度供給。

（作者為上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院副教授、中國社會法學研究會理事）

欄目主編：王珍

文字編輯：周丹旎

本文作者：李磊

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