21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 尤方明 北京報(bào)道

在人口老齡化快速發(fā)展的今天，居家養(yǎng)老作為最多老年人青睞的養(yǎng)老模式，其重要性不言而喻。

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近日，第一屆北京養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展四季青論壇在京舉辦。北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院理事長(zhǎng)、民政部原社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)王振耀受邀參會(huì)并發(fā)表題為“現(xiàn)代公益慈善與我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展前景”的主旨演講。

王振耀在發(fā)言中表示，以北京為代表的大城市養(yǎng)老存在特殊性，那就是居家養(yǎng)老比其他地方更迫切?；谶@一特點(diǎn)，北京市開(kāi)展了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體（以下簡(jiǎn)稱“養(yǎng)聯(lián)體”）建設(shè)探索，取得了積極成效。

會(huì)后，王振耀接受了21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪，詳細(xì)介紹了養(yǎng)聯(lián)體的建設(shè)理念。王振耀認(rèn)為，完善的社區(qū)治理體系是打通居家養(yǎng)老服務(wù)堵點(diǎn)的關(guān)鍵。養(yǎng)聯(lián)體經(jīng)驗(yàn)之所以成功，是因?yàn)榫o緊抓住了居委會(huì)這一“牛鼻子”，在供需兩端實(shí)現(xiàn)全方位對(duì)接，從而聯(lián)通碎片化的養(yǎng)老服務(wù)資源，使老年人就近享有精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。

北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)、民政部原社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)王振耀 受訪者供圖

普惠型養(yǎng)老服務(wù)不等于社會(huì)救助

《21世紀(jì)》：我們通常的印象是，在北京等大城市，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量以及服務(wù)質(zhì)量是領(lǐng)先的，另外不少老年人的消費(fèi)能力也支撐得起機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。但為什么說(shuō)大城市居家養(yǎng)老的需求比其他地方更迫切？

王振耀：我首先想提及復(fù)旦大學(xué)老齡研究院副院長(zhǎng)、全國(guó)老齡辦原副主任吳玉韶先生分享的三個(gè)數(shù)據(jù)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，99%的老年人選擇居家養(yǎng)老，失能老年人95%還是住在家里并沒(méi)有到機(jī)構(gòu)，95.6%老年人的主要照料者為家人。也就是說(shuō)，我國(guó)可能并不是“9073”（90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人依托社區(qū)支持養(yǎng)老，3%的老年人入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）的養(yǎng)老格局，用“991”（99%老年人居家養(yǎng)老，1%的老年人居住在機(jī)構(gòu)）來(lái)形容更加貼切。

從傳統(tǒng)意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)歷來(lái)有“家國(guó)天下”的觀念，老一輩和年輕一代的聯(lián)結(jié)很難割裂開(kāi)來(lái)。盡管近年來(lái)家庭規(guī)模小型化趨勢(shì)日益明顯，但人口結(jié)構(gòu)的變化沒(méi)有動(dòng)搖居家養(yǎng)老的地位。

具體到北京這樣的大城市，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高，老齡化程度也較深。我們注意到，盡管在北京，機(jī)關(guān)干部、科學(xué)家、學(xué)者等群體的比例和絕對(duì)值都相對(duì)較高，但他們?cè)谕诵莺蟠罅康臅r(shí)間都在和孫輩相處，這就和家庭離不開(kāi)關(guān)系。

健康老年人選擇居家，大家能夠理解，那為什么大量的失能半失能老年人還是選擇在家庭？首先是經(jīng)濟(jì)方面的因素，失能照料的投入相當(dāng)大。入住高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)月均萬(wàn)余元的費(fèi)用，哪怕在北京也不會(huì)有很多家庭能夠承受得起。

另一方面，我們?cè)?jīng)做過(guò)調(diào)研，家庭條件越好，反而越難離開(kāi)家庭。從發(fā)達(dá)國(guó)家的例證來(lái)看，居家養(yǎng)老已經(jīng)成為世界潮流。先前，不少國(guó)家大量興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且選址往往在有山有水的風(fēng)景區(qū)，可當(dāng)老人們走不動(dòng)道了，他們還是想要回歸城市感受煙火氣。有的甚至還在探索將養(yǎng)老院與幼兒園共建，好讓老人聽(tīng)到孩子們的聲音。許多國(guó)家也意識(shí)到，與其如此，不如把適老化改造的腳步延伸至家庭。這也為我們制定公共政策提供了一定啟示，要將支持家庭養(yǎng)老置于更加重要的地位。

《21世紀(jì)》：當(dāng)前我們的居家養(yǎng)老服務(wù)體系是否可以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的需求？還存在哪些方面的問(wèn)題？

王振耀：扶持居家養(yǎng)老的政策方向已經(jīng)定調(diào)，但主要面臨著不平衡的挑戰(zhàn)。以長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度為例，現(xiàn)在的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度還處在試點(diǎn)階段，各地參保人享受的服務(wù)項(xiàng)目和待遇標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一的制度保障和法律規(guī)范。另外，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)待遇和民政部門(mén)現(xiàn)有的一些服務(wù)項(xiàng)目及補(bǔ)貼也很難打通。

再如，北京市率先將失能失智老年人納入基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，還建立了全覆蓋的重度失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度。但縱觀很多地區(qū)的文件表述，補(bǔ)貼對(duì)象只面向經(jīng)濟(jì)困難的失能老人。經(jīng)濟(jì)困難如何量化？操作過(guò)程中時(shí)常定義為低保、三無(wú)、五保、特困等人員，這就把大量的困難邊緣及中等收入人群排除在外，導(dǎo)致政策的結(jié)構(gòu)失衡。

我在民政部救災(zāi)救濟(jì)司工作期間參與籌建低保制度，而后又負(fù)責(zé)組建社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司。我逐漸意識(shí)到，對(duì)困難老年人的幫助屬于社會(huì)救助，而普惠型的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)屬于社會(huì)福利。如果養(yǎng)老服務(wù)只停留在社會(huì)救助范疇，那么政策效果一定會(huì)大打折扣。

當(dāng)年我們推動(dòng)高齡津貼制度時(shí)的想法是，只要老年人年滿80周歲，無(wú)論經(jīng)濟(jì)條件如何，就具備領(lǐng)取津貼的資格。目前來(lái)看，政策運(yùn)行效果良好，廣東、陜西、青海等省份還把領(lǐng)取津貼的門(mén)檻降低到了70周歲。失能失智老年人護(hù)理也是同樣的道理，光靠市場(chǎng)的力量無(wú)法形成對(duì)家庭有效的支持機(jī)制，最后還是要落腳到公共政策。

另一方面，影響居家養(yǎng)老服務(wù)水平的因素還包括社區(qū)治理體系。實(shí)際上，現(xiàn)在養(yǎng)老在許多環(huán)節(jié)上沒(méi)有給社區(qū)賦能。我們常常見(jiàn)到老舊小區(qū)加裝電梯引發(fā)的鄰里糾紛，如果沒(méi)有完善的社區(qū)治理體系，形不成有序的內(nèi)部決策機(jī)制，拿不出合理的補(bǔ)償方案，就會(huì)阻礙適老化改造的進(jìn)程。

大家都很清楚養(yǎng)老是一項(xiàng)重要的事業(yè)，但要將事業(yè)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)，社區(qū)這一環(huán)不容忽視。譬如養(yǎng)老服務(wù)驛站模式已在部分地方興起，這實(shí)際上是一種政府采購(gòu)服務(wù)的行為，需要與社區(qū)建立有機(jī)聯(lián)系，才能更好匹配供需。單純依靠老人及其子女主動(dòng)問(wèn)詢，恐怕養(yǎng)老驛站的運(yùn)營(yíng)難以為繼。此外，當(dāng)前的失能失智評(píng)估過(guò)于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化，卻忽略了社會(huì)化。政府部門(mén)組織的團(tuán)隊(duì)入戶直接進(jìn)行評(píng)估，居委會(huì)并不了解轄區(qū)內(nèi)老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀，往往到公示環(huán)節(jié)才了解哪些住戶最終獲評(píng)，這樣既難以保證評(píng)估的廣覆蓋，也不利于后續(xù)的服務(wù)開(kāi)展。

那么如何推進(jìn)以家庭養(yǎng)老為本的社區(qū)治理體系？我認(rèn)為應(yīng)以失能失智老年人為突破口，建立基于社區(qū)的動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)機(jī)制。參照當(dāng)年低保制度鋪開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，如果居委會(huì)主任不簽字，居委會(huì)實(shí)際上就調(diào)動(dòng)不起來(lái)。所以在養(yǎng)老方面，無(wú)論是技術(shù)還是其他環(huán)節(jié)上，一定要明確居委會(huì)主任的責(zé)任制，才能真正調(diào)動(dòng)社區(qū)力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)與利用。

抓住居委會(huì)這一“牛鼻子”

《21世紀(jì)》：養(yǎng)聯(lián)體是怎樣的一種養(yǎng)老服務(wù)模式？在實(shí)踐過(guò)程中，各參與單位是如何協(xié)作的？

王振耀：北京早在2017年便提出區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體這個(gè)概念。自2020年以來(lái)，北京市委、市政府連續(xù)印發(fā)了多份關(guān)于養(yǎng)聯(lián)體建設(shè)的指導(dǎo)文件。

所謂養(yǎng)聯(lián)體，指的是在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，聚焦轄區(qū)內(nèi)老年人服務(wù)需求，建立健全議事協(xié)商、涉老信息整合等機(jī)制，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)、文化體育等各類為老服務(wù)資源，為轄區(qū)內(nèi)全體老年人提供就近精準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域養(yǎng)老模式。其核心就是抓住居委會(huì)這一“牛鼻子”，聯(lián)通碎片化的養(yǎng)老服務(wù)資源。

前面我也提到過(guò)，北京是我國(guó)單位社區(qū)最為集中的城市。中央機(jī)關(guān)、央企、軍隊(duì)和高校社區(qū)的硬件條件都很好，但均出現(xiàn)了高齡化、空巢化等問(wèn)題。與此同時(shí)，街道、居委會(huì)想要進(jìn)入到這類社區(qū)發(fā)展家庭養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際上存在障礙。

于是，為了破解單位社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難題，在北京市、區(qū)民政局指導(dǎo)下，北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院聯(lián)合泰康溢彩公益基金會(huì)、北京航空航天大學(xué)社區(qū)居委會(huì)發(fā)起創(chuàng)建全國(guó)首個(gè)單位社區(qū)智慧養(yǎng)聯(lián)體，試圖探索“公益+商業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展模式。

為什么選擇北航社區(qū)作為試點(diǎn)？該社區(qū)常住人口12000人左右，現(xiàn)有老年人4000人左右，80歲以上高齡老人超過(guò)1600人，較為典型。

經(jīng)過(guò)一年多的試驗(yàn)，我們?cè)诰游瘯?huì)層面建成了智慧養(yǎng)老信息平臺(tái)，在供需兩端均實(shí)現(xiàn)了全方位對(duì)接。首先從需求端入手，以開(kāi)展全社區(qū)失能失智老年人排查為起步，完善養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象臺(tái)賬，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)需求分類、評(píng)估分級(jí)；在供給端，則由居委會(huì)履行準(zhǔn)入審核、合理派單、服務(wù)評(píng)價(jià)等涵蓋事前、事中、事后的監(jiān)管職責(zé)，既讓群眾使用上更加令人放心的居家養(yǎng)老服務(wù)，又避免了機(jī)構(gòu)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)通過(guò)入戶安裝應(yīng)急援助感應(yīng)呼叫終端設(shè)備等方式，確保老人的居家安全和應(yīng)急服務(wù)需求及時(shí)得到響應(yīng)。

一年多來(lái)，養(yǎng)聯(lián)體成員單位由原先的4家擴(kuò)展到了30多家，囊括社區(qū)自治組織、慈善基金會(huì)、智庫(kù)以及專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，為超過(guò)1600位老人提供出行、就醫(yī)、居家照護(hù)、健康監(jiān)測(cè)等服務(wù)2.3萬(wàn)人次，尤其填補(bǔ)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和失能護(hù)理等方面的服務(wù)短板。

《21世紀(jì)》：北京的實(shí)踐，對(duì)于完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系有哪些借鑒意義？

王振耀：總結(jié)北航社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到居家養(yǎng)老必須要有完善的社區(qū)治理體系作為依托。這并非普通的養(yǎng)老服務(wù)，僅依靠市場(chǎng)還不夠。此外，適宜的政策、數(shù)字技術(shù)的配套、慈善精神的機(jī)制性落實(shí)、智庫(kù)型咨詢機(jī)構(gòu)的深度參與都必不可少。

盡管此次我們是在單位社區(qū)進(jìn)行養(yǎng)聯(lián)體的探索，但這一模式在其他商住小區(qū)同樣可復(fù)制推廣，北京的實(shí)踐已在如火如荼地進(jìn)行。哪怕是在專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)覆蓋范圍有限的農(nóng)村地區(qū)，依托濃厚的鄰里互助傳統(tǒng)氛圍以及信息賦能，或許能取得比城市更好的效果。

在我看來(lái)，居家養(yǎng)老服務(wù)的前景十分廣闊。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的家庭已經(jīng)重塑了新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)定位。如果能賦予村居兩委更為積極的組織協(xié)調(diào)功能，使之成為養(yǎng)老服務(wù)堅(jiān)實(shí)的樞紐，就將為養(yǎng)老事業(yè)貢獻(xiàn)新的中國(guó)智慧。